國務院辦公廳 《關於鼓勵和支持（chí）社會資本參與生態保護修複的意見》

國務院辦公廳關於鼓勵和支持

社會資本參與（yǔ）生態（tài）保（bǎo）護修複的意見

國辦發〔2021〕40號

各省（shěng）、自治區（qū）、直轄市人民政府，國務院各部委、各（gè）直屬機構：

生態保護修複是守住自然生態安全邊界（jiè）、促進自然生態係統質量整體改善的重要（yào）保障。長期以來，我國一些地區生態係統受損退化（huà）問題突出、曆史欠賬較多（duō），生態保護修複任務量（liàng）大麵廣，需要動員（yuán）全社會力量參與。為進（jìn）一步促進社會資本參與生態建設，加快推（tuī）進山水林田湖草沙一體化保護和（hé）修複，經國務院同意，現提出（chū）以下意見。

一、總體要求

（一）指導思（sī）想。以習近平新（xīn）時代中國特色社會主義思（sī）想為指導，全麵貫徹黨的十九大和十（shí）九屆二中（zhōng）、三中、四中、五中全會精神，深入貫（guàn）徹習近平生（shēng）態文明思想，認真落實黨中（zhōng）央（yāng）、國務（wù）院決策部署，牢固樹（shù）立綠水青山就是金山銀（yín）山理念，充分發揮市場在資源配置中的（de）決定性作用，更好發揮政府作用，聚焦重點領域，激發市場活力，推動生態保護（hù）修複（fù）高質量發展，增加優質生態產品（pǐn）供給，維護國（guó）家生態安全，構建生態文明體係，推動（dòng）美麗中國建設。

（二）工作原則。

堅持保護優先、係統修複。遵（zūn）循自然規律，統籌（chóu）自然生態各要素，以自然恢複為主，輔以必要的（de）人工措施，增強各項（xiàng）舉措的（de）關聯性和耦合性，推進山水林田湖草沙整體保護、係統修複、綜合（hé）治理，提（tí）升生（shēng）態係統質量和穩定性。

堅持政（zhèng）府主（zhǔ）導、市場運（yùn）作。發（fā）揮政府規劃管控、政策扶持、監管服務、風險防範等作用，統一（yī）市場準入（rù），規範市場秩序，建立公開透明的市場規則，為（wéi）社會資本營造公平公正公開的（de）投資（zī）環境，構建持續回報和合（hé）理退出（chū）機製，實現社會資本進得去、退得出、有收益。嚴禁借（jiè）生態保護修複之（zhī）名行開發之實，嚴禁突破耕地保護和（hé）生態保護等紅線，嚴禁各類（lèi）違反法律法規（guī）規定的行為。

堅持目標導向（xiàng）、問（wèn）題導向（xiàng）。圍繞構建“誰修複、誰（shuí）受益”的生態保護修複市場機製，聚焦解決信息缺失（shī）、融資困（kùn）難、政策分散（sàn）、鼓勵和支持措施（shī）不明確、交易機（jī）製和回報機製不健全等問題，推動實現生態效益和經濟社會效益相（xiàng）統一。

堅持改革創新（xīn）、協調推進。加強與自然資源資產產權製度、生態產品價值實現機製、生態保護補償機製等改革協同，統籌必要投入（rù）與合理（lǐ）回報，暢通（tōng）社會資本參與和（hé）獲益渠道，創（chuàng）新激勵機製、支持政策（cè）和投融資模式，激（jī）發社會資本投（tóu）資（zī）潛（qián）力和創新動力。

二、參與機製

（三）參與內容。鼓勵和支持社會資（zī）本參（cān）與生（shēng）態保護修複項目投資、設計、修複、管護等全過程，圍繞生態保護修複開展生態產品開發、產業發（fā）展、科技創新、技術服（fú）務等活動，對區域（yù）生態保護修複進行全生命周期運營管護。重點鼓（gǔ）勵（lì）和支持社會資本參與以（yǐ）政（zhèng）府支出責任（rèn）為主（包括責（zé）任人滅失、自然災害造（zào）成等）的生態保護修複。對有明確（què）責任人的（de）生態保護修複，由其依法履行義務，承擔修複（fù）或賠償責任。

（四）參與方式。

1．自主投資模式。社會資（zī）本（běn）單獨或（huò）以聯合體、產業聯盟（méng）等形式出資開展生態保護修複。

2．與政府合作模式。社會資本可（kě）按照市場化原則（zé）設（shè）立基金，投資生態保護修複項目。對有穩定（dìng）經營性收（shōu）入的項目，可（kě）以采用（yòng）政（zhèng）府和（hé）社會資本合作（PPP）等模式，地方政府可按規定通過投資補助、運營（yíng）補貼、資本（běn）金注入等方式支持社會資本獲得合理回報。

3．公益參與（yǔ）模式。鼓勵公益組織、個人等與政府及其部門合作，參（cān）與生態保護修複，共同建設生態文明。

社會資本可通過以下方式在生態保護修複中獲得收益：采取“生態保護修複+產業導入”方式（shì），利用獲得的（de）自（zì）然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業；對投資形成（chéng）的具有碳匯（huì）能力且（qiě）符合相關要（yào）求的生（shēng）態係統，申請核（hé）證（zhèng）碳匯增量（liàng）並進行交易（yì）；通過經政府批準的資源綜合利用獲得收益等。

（五（wǔ））參與程序。結合實際積極探索靈活高效的工作程（chéng）序，充分調動社會資本參與生態保護修複的積極性。一般（bān）可以采取如下程（chéng）序：

1．科學（xué）設立生態保護修複項目。堅持問題導向，依據各（gè）級國土（tǔ）空間規劃（huá）、生態保護（hù）修複（fù）規劃等規劃和有關標準（zhǔn）要求，確定生態保護修（xiū）複任務和重點項目。

2．合理製定生（shēng）態（tài）保護修複方案。在廣泛征求社（shè）會（huì）意見的基礎上（shàng），合理確定項目生態保護修複方案，明確生（shēng）態保護修複目標或核（hé）心指標、自然資源（其中礦產資源僅（jǐn）限於因項目需要采挖（wā）的（de）隻能用（yòng）作普通建築材料的砂、石、粘土）資產配置及後續產業發展要求等。涉及相關主體利益的，應當協商一致。

3．公開競（jìng）爭（zhēng）引入生態（tài）保護修複主體。將生（shēng）態保護修複方案、相（xiàng）應的自然資源資產配（pèi）置方案、各（gè）類（lèi）指標轉讓及支持政策等（děng）一並公開，通過競爭方式確定生態保護修複主（zhǔ）體暨自然資源資產使用權人，並簽訂生態保護修複協議和土地（dì）出讓合同等自然資源（yuán）資產配置協議，明確修複要求、各方權利義務和違約責任。

4．規範開展（zhǎn）生態保護修複產品（pǐn）市（shì）場化交易。探索建立自然資（zī）源資（zī）產與生（shēng）態保護修複產品的交易渠道，公開發布產品交易規則、企業信用評級等信息，依托公共資源交易平台體（tǐ）係，規範開（kāi）展市場化交易。

三、重點（diǎn）領域

（六）自然生態係統保護修複。針（zhēn）對受損、退化、功能下降的森（sēn）林、草原、濕地、荒漠、河流、湖泊（bó）、沙漠等（děng）自然生態係統，開展防沙治沙、石漠化防治、水土流失治理、河道保護治理、野生動植物種群保護恢複、生物多樣性保護、國土綠化、人工商品林建設等。全麵提升生態係統（tǒng）碳匯能力，增加碳匯增量，鼓勵開發碳匯項目。科學評估界定自然保護地保護和建設範圍，引（yǐn）導當地居民和公益組織等參與科普宣教、自然體驗、科學實驗等活動和特許經營項目。

（七）農（nóng）田（tián）生態（tài）係統保護修複。針對生態功能減弱、生物（wù）多樣性減少（shǎo）、開發利用與生態保護矛盾（dùn）突出的農田生態係統，開展全域土地綜合（hé）整治，實施（shī）農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修複、土地複墾、生物多樣性保護等，改善農田生境和條件。

（八）城鎮生態係統（tǒng）保護修複。針對城鎮生態係統連通不暢、生態空（kōng）間不足等問題，實施生態廊道、生態清潔（jié）小流域、生（shēng）態基礎設（shè）施和（hé）生態網絡建設，提升城鎮生態係（xì）統質量和穩（wěn）定性。

（九）礦山生態保護修複。針對曆史遺留礦山存在的突出生態環境問題，實施地（dì）質災害隱患治理、礦山損毀土地植被恢複、破損生態（tài）單元修（xiū）複等，重建生（shēng）態係統，合理開（kāi）展修複後的生態化（huà）利用；參與綠色礦山建設，提高礦產資源節（jiē）約集約利用水平。

（十）海洋生態保（bǎo）護修複。針對（duì）海洋生（shēng）境退（tuì）化（huà）、外來物（wù）種入侵等問題，實施退圍還灘還（hái）海、岸線岸灘（tān）整治（zhì）修複（fù）、入海口海（hǎi）灣綜合（hé）治理、海岸帶重要生（shēng）態廊道維護、水生生物資源增（zēng）殖、棲息地保護等。探索在不改變海島（dǎo）自然資源、自然景觀和曆史人文遺跡的前提下，對生（shēng）態受損的無居民海島開展生態保護修複，允許適度生態化利用。

（十一）探索發展生態產業。鼓勵和支持投入循環（huán）農（林）業、生態旅遊、休閑康養、自然教育、清潔能（néng）源（yuán）及水資源利用、海洋生態牧場（chǎng）等；發（fā）展經濟林產業和（hé）草、沙、竹、油茶、生（shēng）物質能（néng）源等特色產業；參與河道保護和治理，在（zài）水資源利用等產業中依法優先享有權益；參與外來入侵物種防治、生物遺傳資源可持續（xù）利用，推（tuī）廣應用高效誘捕、生（shēng）物天敵等實用技術；開展產品認證、生態標識、品牌建設等工作。

四、支持政策

（十二（èr））規劃管控。市、縣級政府應將生態保護修（xiū）複和相關產（chǎn）業發展的空間需求納入國土空間規劃。鼓（gǔ）勵社會資（zī）本參（cān）與（yǔ）生態保護修複（fù）方案編製，在符合法律法規政策和規劃約束條件的前提下，合理（lǐ）安排（pái）生態保護修複區域內各（gè）類空間（jiān）用地的規模、結構、布局和時序。項目範圍內涉及零散耕地、園地、林地、其他農用地需要空間置換（huàn）和布局優（yōu）化的，可納入（rù）生態保護修複方案一並依法審批；涉及永久基本農田調整等法定審批事項的，依法辦理審批手續。落實好最（zuì）嚴格的（de）耕地保護製度（dù），堅決（jué）守住耕地紅線，堅決遏製耕地“非農化”、防止“非糧化”。項目完成後，通過年度土（tǔ）地變更調查（chá）統一調整土地用途，不動產登記機構依（yī）據調整土地用途（tú）文件辦理相關不動產登記。

（十三）產權激勵。對集中連片開展生（shēng）態修複達到一定規模和預期目標的生態保護修複主體，允許依法依規取（qǔ）得一定份額的自然資源資產使用權，從事旅遊、康養（yǎng）、體育、設施農業等產業開發；其中以林草地修複為主的項目，可利用不超（chāo）過3%的修複麵積，從事生態產業開發。對社會資本（běn）投入並完成修複的國有建（jiàn）設用地，擬（nǐ）用於（yú）經營性建設項目的，在同等條件下，該生態保護修複（fù）主體在公開競爭中具有優先權；涉及海域使用權的，可（kě）以依法依規比照上述政策辦理。修複後新增的集體農（nóng）用（yòng）地，鼓勵（lì）農村集體經濟組織將經營（yíng）權依法流轉給生態保護修複主體。修複後的集體建設用（yòng）地，符合規劃的，可根據國家統一部署穩（wěn）妥有（yǒu）序推進農村（cūn）集體經營性建設（shè）用地入市，生態保護修（xiū）複主體可在同等條件下優先取得使（shǐ）用權（quán）。社會資本投資修複（fù）並依法獲得的土地、海域使用權（quán）等相關權益，在完成修（xiū）複任務後，可依法依規流轉並獲得相應收益。

釋放產權關聯權益。社會資本將修複區域內（nèi）的建設用地修複為農用地並驗收合格（gé）後（hòu），騰退（tuì）的建設（shè）用地指標可以優先用於相關產（chǎn）業發展，節餘指標可以按照（zhào）城鄉建（jiàn）設用地增減掛（guà）鉤政策（cè），在省域範圍內流轉使用。生態保（bǎo）護修複主（zhǔ）體將自身依法取得的存量建設用地修複為農用地的，經驗收合格後，騰退的建設用地指標可（kě）用於其在省域範圍內（nèi）占用同地（dì）類的農用地（dì）。

建（jiàn）立（lì）健全自然、農田、城鎮等生態係統保護修複激勵機製。研究（jiū）製定生態係統碳匯項目參與全國碳排放權（quán）交（jiāo）易相關規則，逐步提高生態係統碳匯交易量。健全以社（shè）會捐贈（zèng）方式參與生態保護修複的製度，鼓勵參（cān）與自（zì）然保護地等生態保護修複。創新林木采（cǎi）伐管理機製（zhì），開展人工商品林自主采伐試點，引導社會（huì）資本科學編製簡易森林經營方案，對具有一定經（jīng）營規模（mó）的企業可單獨編製森林采伐限額，經（jīng）審批（pī）可依法依規自主采（cǎi）伐；采伐經濟林、能源林（lín）、竹林以及非林地上的林木，可依據森林經營方案或規劃（huá）自行設計，依（yī）法依規自主決定采伐林齡和方式。

（十四）資源利用。按（àn）照生態保護修複方案及其工程設計，對於合理削坡減荷、消除地質災害隱患等新產生的土石料及原地遺留的土石料，河道疏浚產生的淤泥、泥（ní）沙，以及優質表土和鄉土植物，允許（xǔ）生態保護修（xiū）複主體無償用於本修複工程，納入成本管（guǎn）理；如有剩餘的（de），由縣級以上地方政府依（yī）托公共資源交易平台體係處置，並保障生態保護修複主體合理收益（yì）。

（十五）財稅支持。發揮政府投（tóu）入的帶動作用，探索通過PPP等模（mó）式引入社會資本開展生（shēng）態保護修複（fù），符合條件的可按規定享受環境保護、節能節水等相應稅（shuì）收優惠政策。社會資本投資建設的公益林，符合條件並按規定納入公益林區劃的，可以同等享受相關政府補助政策（cè）。

（十六）金融扶持。在不新增地方政府隱性債務的（de）前提下，支持金融機構參與生態保護修複（fù）項目，拓寬投融資渠道，優化信貸評審方式（shì），積極開發（fā）適合的金融產品，按市場化原則為項目提供中長期資金支持。推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生態保護修複的（de）投資力度。積極支持符（fú）合條件的企業發行綠色債券，用於生態保護修複工（gōng）程。支持技術領先、綜合服務能力強的骨幹企業上市融資。允許具備條件的企業發行綠色資產證券化產品，盤活資源（yuán）資產。健全森林保險製度，鼓勵保險機構（gòu）和有條件的地方探索開展保價值、保產量、保（bǎo）收入的特色經濟（jì）林和林木種苗保險試點，推進草原保險試點，加大保險產品（pǐn）創新力度，完善災害風險防控和分散機製。

五、保障（zhàng）機製

（十七）加強組（zǔ）織領導。各地區要將鼓勵和支持社（shè）會資本參與生態保（bǎo）護修（xiū）複（fù）納入經濟社會發展（zhǎn）規劃，建立健全統籌協調機製。要暢通渠道、聽取訴求，保障社會資本合法權益，增強長期投資信心。各級自然資源主管部門要強化工作統（tǒng）籌，製定生態保護修複規（guī）劃，明確修複任務，設立項目（mù）並確定生態保護修（xiū）複目標及自然資源資產配置要求。各有關部門和單（dān）位要按職（zhí）責分工，製定完善相（xiàng）關（guān）配套（tào）政策措施，細化操作程序（xù），形成協同推進的工（gōng）作（zuò）合力。

（十八）強化示範引領。發揮骨幹企業的帶頭引（yǐn）領作用，搭建混合所有（yǒu）製企業等合（hé）作平（píng）台，促進各（gè）類資本和產業協同。鼓勵開展生態保護修複理論（lùn）和方法等基礎研究、關鍵技術研發和集成示範推廣，探索導向明確、路徑清晰、投（tóu）入持久、回報穩定的資源導向型可持續發展模式。加強科研人才梯隊建設，構建產學研用相結合的（de）良性（xìng）發（fā）展機製。

（十九）優化監（jiān）管服務。建立投資促進（jìn）機製，搭建信息服務平台，匯總（zǒng）發布各類（lèi）生態保護修（xiū）複（fù）項目（mù）及投資需求、政策法規（guī）標準等信息。加強督（dū）察和執法，全（quán）程全麵依法監管，嚴格規範（fàn）行為，建立（lì）信用監管機製，實現跨（kuà）地區跨部門獎懲聯動。生態保護（hù）修複過程中涉及地理、生態（tài）、生物等方麵敏感信（xìn）息（xī）采集、處理和使用的，嚴格按（àn）照（zhào）相關規定執行。

（二十）做好宣傳引導。加強法律法規政策宣傳。開展（zhǎn）生態保（bǎo）護修複品牌建設，充（chōng）分利用各類媒體平台，提升傳播力和影響（xiǎng）力，增強社會資本參與的獲得感和榮譽感，促進全社會（huì）關心支持生態（tài）保護修複事業，共同推進美麗中國（guó）建設。

國務院辦（bàn）公廳

2021年（nián）10月15日